Il nuovo testo unico sulle rinnovabili: quali novità?

Con il decreto legislativo n. 190/2024, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 12 dicembre 2024 ed entrato in vigore dal 30 dicembre scorso, il Governo italiano ha emanato la nuova disciplina sui regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, nota comunemente anche come “Testo unico rinnovabili”.

Il decreto legislativo è stato adottato ai sensi della delega contenuta nella legge n. 118/2022, la legge annuale per il mercato e la concorrenza per il 2021. L’oggetto della delega, attuata dal Testo unico, riguarda il coordinamento delle disposizioni legislative vigenti in materia di fonti rinnovabili, con le modifiche alla normativa necessarie per la coerenza del sistema, nonché la semplificazione dei procedimenti amministrativi.

Il Testo unico riordina dunque la disciplina sulle procedure autorizzatorie degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, riprendendo di conseguenza – con qualche modifica – i riferimenti legislativi fondamentali sulla materia (come le disposizioni sulle autorizzazioni incluse nei d.lgs. n. 387/2003 e n. 28/2011), che vengono perciò abrogati.

Riepiloghiamo di seguito le novità fondamentali del nuovo testo legislativo.

Innanzitutto, il Testo unico distingue tre regimi amministrativi per la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, a fronte dei quattro precedenti. Viene, infatti, superato il regime della “dichiarazione di inizio lavori asseverata” (DILA), in ottica semplificatoria.

I tre regimi sono l’attività libera, la procedura abilitativa semplificata (PAS) e l’autorizzazione unica.

Sono considerati attività libera (ai sensi dell’articolo 7 e dell’Allegato A del Testo unico) gli interventi di minore entità che, in generale, non interferiscono con beni tutelati o opere pubbliche. In questi casi, è sufficiente rispettare alcune condizioni tecniche e ambientali minime. Gli interventi devono comunque essere compatibili con gli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi vigenti, oltre che essere effettuati da chi ha disponibilità della superficie interessata. Con riguardo a quest’ultimo profilo, la nuova disciplina (articolo 10 del Testo unico) prevede l’attivazione di uno specifico procedimento per il rilascio di concessione per uso di superfici o risorse pubbliche, valido anche per gli altri regimi autorizzativi. Per interventi su terreni non antropizzati, è prevista una garanzia finanziaria per il ripristino del sito. A differenza del precedente regime, il Decreto non prevede la presentazione di alcuna comunicazione né dichiarazione. Sono inseriti nella categoria dell’attività libera anche diversi interventi precedentemente soggetti a dichiarazione di inizio lavori asseverata (DILA), la quale – come anticipato – non è più prevista.

In caso di vincoli paesaggistici, l’autorità a tutela del vincolo deve esprimersi sul rilascio della relativa autorizzazione entro un termine di trenta giorni (abbreviato, dunque, rispetto ai quarantacinque giorni del precedente regime), previo parere della Soprintendenza competente da rilasciare entro 20 giorni. Il termine per il rilascio o il diniego dell’autorizzazione può essere sospeso per una sola volta per un massimo di quindici giorni; se decorre inutilmente senza che ci sia stato parere sfavorevole da parte della Soprintendenza, l’autorizzazione si intende rilasciata. Vi sono inoltre casi in cui l’autorizzazione non deve essere richiesta, nonostante l’esistenza del vincolo. Ciò è previsto, ad esempio, se gli interventi non sono visibili da spazi esterni o per il revamping di impianti già esistenti che non comporti un aumento dell’area occupata.

La Procedura Abilitativa Semplificata (PAS), disciplinata dall’articolo 8 e dall’Allegato B del decreto legislativo, è destinata a progetti di media complessità, che non necessitano di valutazioni ambientali.

Lo schema della PAS – regime amministrativo già esistente prima del Testo unico – prevede la presentazione di un progetto relativo all’intervento da parte del soggetto interessato (tramite l’apposita piattaforma unica digitale SUER) con un meccanismo di autorizzazione tramite simile a quello della segnalazione certificata di inizio attività (cfr. Cons. Stato, n. 3990/2024). Qualora non venga comunicato al soggetto proponente un espresso provvedimento di diniego entro un determinato termine (che può variare a seconda dei casi), il titolo abilitativo si intenderà perfezionato senza prescrizioni. L’applicazione di questa regola viene estesa dal Testo unico anche a casi per cui nella disciplina previgente non era prevista, quali la necessità di atti di assenso di competenza comunale o la conferenza di servizi.

Ai fini del calcolo del termine, la nuova disciplina sulla PAS distingue:

–          il caso ordinario, in cui il termine è di trenta giorni, con possibilità di sospensione sempre per trenta giorni per necessità di chiarimenti o integrazioni;

–          interventi per cui siano necessari diversi atti di assenso rientranti nella competenza comunale, per cui il termine è di quarantacinque giorni;

–          interventi che richiedono l’assenso di amministrazioni diverse da quella procedente, per cui è prevista l’indizione di una conferenza di servizi, per cui il termine di riferimento è di sessanta giorni; oltre tale termine, si produce il silenzio assenso nel caso in cui non sia stata comunicata la conclusione negativa della conferenza e senza che sia stato espresso un dissenso congruamente motivato da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute e della pubblica incolumità dei cittadini (che equivale a provvedimento di diniego dell’approvazione del progetto);

–          per alcuni interventi individuati puntualmente nell’allegato B, i termini sono ridotti di un terzo (con arrotondamento per difetto al numero intero ove necessario).

Come nella disciplina previgente, decorsi i termini da cui discende il silenzio assenso, il soggetto proponente richiede la pubblicazione, sul Bollettino Ufficiale della regione interessata, dell’avviso di intervenuto perfezionamento del titolo: così facendo, il titolo acquista efficacia ed è opponibile ai terzi, con decorso dei relativi termini di impugnazione. Viene però specificato (e questa è una novità) che il titolo decade di mancato avvio dei lavori di realizzazione degli impianti entro un anno dal perfezionamento della procedura e di mancata conclusione dei lavori entro tre anni dal loro avvio. Per la realizzazione della parte non ultimata dell’intervento occorrerà una nuova PAS.

Anche per la PAS è previsto che il soggetto proponente abbia la disponibilità dell’area, eventualmente anche attraverso i meccanismi di concessione per suolo pubblico di cui all’articolo 10 del Testo unico. Non è richiesta anche la disponibilità delle aree afferenti alle opere di connessione, mentre possono essere avviate procedure espropriative con riferimento alle opere di rete.

Infine, l’Autorizzazione Unica (articolo 9 e Allegato C del Testo unico) è obbligatoria per interventi complessi e su larga scala. La competenza è regionale per impianti fino a 300 MW e statale (Ministero dell’Ambiente) per quelli di potenza superiore.

Mentre per gli interventi soggetti ad attività libera e PAS non si applicano, ai sensi dell’articolo 13 del nuovo decreto legislativo, le disposizioni sulla valutazione di impatto ambientale (VIA) contenute nel d.lgs. n. 152/2006 (“Codice dell’ambiente”), l’Autorizzazione Unica prevede in diversi casi la necessità di una VIA.

A tal proposito, è previsto che le Regioni possano discrezionalmente, in caso di necessità di una valutazione di impatto ambientale (VIA) di competenza regionale, attivare il procedimento per l’emissione del provvedimento autorizzatorio unico regionale (“PAUR”) di cui all’art. 27-bis, d.lgs. n. 152/2006 (cd. “Codice dell’ambiente”), ferma restando la facoltà di prevedere un procedimento unico il cui provvedimento finale di Autorizzazione Unica ricomprenderà anche il provvedimento di VIA.

La scelta del PAUR comporterà in ogni caso il rispetto di un termine complessivo di due anni per il rilascio di tutti i titoli che consentono la realizzazione dei progetti.

Anche nel caso in cui non sia esperito il procedimento di PAUR, il procedimento di Autorizzazione Unica ricomprenderà ora anche l’eventuale provvedimento di valutazione di assoggettabilità (screening) per la VIA. È previsto, infine, che il provvedimento di Autorizzazione Unica sia ora pubblicato sul sito internet dell’Amministrazione competente.

Per gli interventi che rientrano nel regime di Autorizzazione Unica, il nuovo Testo unico contiene la descrizione del procedimento relativo alla fase successiva alla presentazione dell’istanza, concernente la verifica della completezza della documentazione, e si stabiliscono i termini per eventuali integrazioni. Inoltre, si fissa in centoventi giorni decorrenti dalla data della prima riunione il termine di conclusione della conferenza di servizi da convocare. Tale termine è sospeso per un massimo di sessanta giorni in caso di progetti sottoposti a screening VIA o per un massimo di novanta giorni in caso di progetti sottoposti a VIA. Per gli interventi soggetti ad Autorizzazione Unica, è ammesso il ricorso alle procedure espropriative anche per le aree di impianto, purché non si tratti di impianti fotovoltaici, solari termodinamici, biogas e biometano di nuova costruzione.

Il provvedimento di Autorizzazione Unica ha una durata minima di quattro anni e stabilisce il termine per l’avvio dei lavori e l’entrata in esercizio dell’impianto. La proroga del termine di durata può essere richiesta per cause di forza maggiore; sulla richiesta l’amministrazione procedente si pronuncia entro sessanta giorni

Con riferimento alle procedure di screening VIA e di VIA, il Testo unico introduce, modificando il Codice dell’ambiente, nuove soglie di potenza degli impianti, oltre cui si applicano i relativi obblighi, sulla base delle caratteristiche dell’impianto e la tipologia di superficie su cui vengono realizzati (ad esempio, maggiori soglie per aree a destinazione industriale, minore per aree agricole). Si applica comunque – anche ad attività libera e PAS – quanto previsto al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, in materia di valutazione d’incidenza per le zone di rilevanza comunitaria.

Un’altra innovazione importante del Testo unico è l’introduzione di “zone di accelerazione”, aree individuate con atti di pianificazione sottoposti a valutazione ambientale strategica (VAS), a cura delle Regioni – in caso di aree sulla terraferma – e con decreto del Presidente del Consiglio, su proposta MASE e di concerto con il MIT – per gli impianti off-shore. I progetti collocati in queste zone beneficeranno di misure di semplificazione avanzata, tra cui l’esenzione dalla VIA, nel caso in cui il proponente attui misure di mitigazione dell’impatto ambientale eventualmente prescritte dalla VAS.

Queste zone verranno mappate dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE) entro maggio 2025, con i piani regionali definitivi attesi per febbraio 2026. Le priorità per l’individuazione delle zone di accelerazione includono superfici artificiali ed edificate, aree industriali e siti di smaltimento, bacini idrici artificiali e terreni agricoli non produttivi.

A tutela del rispetto delle disposizioni sui regimi autorizzatori sintetizzato, il Testo unico dispone delle sanzioni amministrative in generale più severe rispetto al sistema previgente: le sanzioni, previste dall’articolo 11, possono arrivare a 150.000 euro per gli impianti di maggiori dimensioni e si sommano all’obbligo di ripristino dei luoghi e ad altre misure per eventuali violazioni (ad esempio in materia di tutela dei beni culturali).

Ai sensi dell’articolo 1, terzo comma, le regioni e le amministrazioni locali sono tenute ad adeguarsi al nuovo Testo unico entro il termine di centottanta giorni dalla data della sua entrata in vigore, anche introducendo misure di maggiore semplificazione: ad esempio, possono essere previste soglie diverse per l’applicazione dei diversi regimi autorizzativi, ferme restando però quelle relative alle procedure di valutazione ambientale. Fino all’adeguamento da parte degli enti territoriali, si applica la disciplina previgente; in assenza di adeguamento entro il termine suddetto, si si applica direttamente la disciplina del Testo unico. Il Testo unico demanda alle singole Regioni l’attuazione di specifici aspetti della disciplina, come l’individuazione di regole sull’effetto “cumulo”, ossia come valutare la presentazione di più progetti da parte di uno stesso “centro di interessi”, i quali risultino assoggettati singolarmente ad una procedura autorizzativa meno onerosa ma che, se sommati, portano all’applicazione di procedure più complesse (cd. “artato frazionamento”)

Le novità introdotte dal Testo unico contengono senz’altro elementi che possono contribuire a semplificare l’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili. Tuttavia, alcuni aspetti, quali la suddivisione non sempre chiara delle tipologie di progetto nei vari regimi autorizzatori o l’attribuzione di maggiori competenze ed autonomie a livello regionale e comunale possono nascondere incertezze e occasioni di rallentamento. Per questo, gli operatori del settore hanno già suggerito al Governo delle possibili modifiche alla disciplina, che potranno essere introdotte attraverso un decreto legislativo “correttivo” da emanare entro un anno dall’entrata in vigore del Testo unico.