Le novità introdotte dalla c.d. Legge Madia in materia edilizia: più certezze e meno burocrazia per il settore delle costruzioni?

1. Le novità in materia di edilizia introdotte dalla c.d. legge Madia

La riforma legislativa dell’organizzazione e delle funzioni delle pubbliche amministrazioni italiane avviata dalla l. n. 124/2015 (c.d. legge Madia) ha introdotto novità significative anche in materia edilizia ed in particolare in relazione al regime autorizzativo degli interventi edilizi.

La riforma ha, da un lato, integrato la disciplina generale in materia di segnalazione di inizio attività (“SCIA”) e sulle modalità di presentazione di istanze e segnalazioni alle amministrazioni competenti, contenuta nella legge fondamentale sul procedimento amministrativo (l. n. 241/1990), e, dall’altro lato, ha introdotto alcune novità specifiche in materia di edilizia, individuando a livello nazionale il regime autorizzativo ricollegabile ad un ampio elenco di interventi edilizi e modificando il testo unico dedicato alla materia (d.P.R. n. 380/2001).

Entrambi gli interventi sono ispirati, in generale, dall’esigenza di semplificare e rendere più certi i procedimenti autorizzativi nel settore dell’edilizia (ma non solo), partendo dalla considerazione che strumenti concepiti a livello legislativo per determinare una maggiore semplificazione spesso non riescono a portare al risultato voluto in ragione della diversità di applicazione data dalle amministrazioni competenti (soprattutto a livello locale) e del potere di controllo e di intervento, con limiti scarsamente definiti, da parte delle amministrazioni stesse.

Sotto altro profilo, la riforma tenta di introdurre una standardizzazione a livello nazionale delle procedure per la realizzazione di interventi edilizi e della relativa terminologia.

In questo articolo, cercheremo di ricostruire sinteticamente le modifiche generali introdotte dalla Legge Media e dai suoi decreti di attuazione alla disciplina generale della SCIA, al regime autorizzativo degli interventi edilizi e lo stato di attuazione della riforma.

2. Le modifiche alla disciplina (generale) della SCIA volte a dare maggiori certezze al privato (anche) nel settore delle costruzioni

La legge Madia e il primo decreto legislativo di attuazione dedicato alla semplificazione dei regimi autorizzativi in generale (il d.lgs. n. 126/2016 – cd. decreto SCIA 1) sono intervenuti in particolare sull’art. 19 della l. n. 241/1990 s.m.i.,

Si tratta di una disposizione dedicata allo strumento della SCIA, vale a dire l’atto con cui il privato dichiara di essere in possesso dei requisiti necessari per avviare un’attività (economica o edilizia), presentando al contempo, se necessario, le autocertificazioni, le asseverazioni e gli altri documenti richiesti delle norme per attestare l’effettiva sussistenza delle condizioni normativamente previste.

Più precisamente, la riforma interviene sull’art. 19 della l. n. 241/1990 introducendo due novità sostanziali.

In primis, vengono ampliate le fattispecie in cui l’attività oggetto di SCIA può essere immediatamente iniziata (fino a ricomprendervi i casi più complessi ove per lo svolgimento di un’attività soggetta a SCIA sia necessario presentare altre SCIA e comunicazioni, attestazioni e notifiche varie di competenza di altri uffici o di altri enti, su cui si dirà meglio di seguito a proposito dell’articolo 19-bis).

Ma soprattutto vengono precisati (e circoscritti) i limiti del potere esercitabile dall’amministrazione competente a seguito della ricezione della SCIA.

Infatti, entro il termine di 60 giorni dalla ricezione dell’istanza – che vengono ridotti a 30 giorni per le SCIA ordinaria in materia edilizia – l’amministrazione è tenuta a verificare l’effettiva sussistenza dei presupposti per l’applicazione della SCIA e la rispondenza dell’attività ai requisiti di legge, disponendo, in caso contrario, l’interruzione dell’attività o il suo adeguamento alle previsioni normative (eventualmente con contestuale sospensione), sulla base della tipologia dell’irregolarità riscontrata.

Allo scadere del termine sopra richiamato, la pubblica amministrazione può intervenire sull’attività oggetto di SCIA solo ed esclusivamente in presenza dei requisiti previsti per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela, di cui all’art. 21-nonies della stessa l. 241/1990: l’attività avviata con la SCIA può essere rimessa in discussione solo in presenza di un interesse pubblico, a seguito di un’adeguata valutazione dell’interesse dei destinatari e dei controinteressati e, comunque, entro un termine ragionevole e non superiore ai diciotto mesi (salvo casi di dichiarazioni o rappresentazioni di fatti false, accertate con sentenza definitiva, per i quali il potere di annullamento può esercitato anche dopo la scadenza dei diciotto mesi).

Il decreto SCIA 1 introduce inoltre nel corpo della l. n. 241/1990 un nuovo articolo 19-bis allo scopo di favorire la concentrazione dei regimi amministrativi e semplificare gli adempimenti burocratici a carico dei privati.

Tale norma impone agli enti pubblici di individuare (e indicare sul proprio sito internet istituzionale) uno sportello unico – di norma telematico – dedicato alla ricezione della SCIA.

Lo sportello unico SCIA è l’unica interfaccia tra il privato e gli enti pubblici in tutte le ipotesi in cui l’attività soggetta a SCIA necessiti della presentazione di altre SCIA, comunicazioni, attestazioni, verifiche da parte, asseverazioni o verifiche di competenze di altre amministrazioni oppure di altri uffici dell’amministrazione ricevente.

Ma non solo. Lo sportello unico SCIA è anche competente a ricevere –  nell’ipotesi in cui lo svolgimento dell’attività oggetto di segnalazione sia condizionata all’acquisizione di atti di assenso (o pareri) e all’esecuzione di verifica di competenza di altri uffici ed enti – le istanze con cui l’interessato ne richiede il rilascio.

Allo sportello unico SCIA spetta inoltre il compito di convocare la conferenza di servizi necessaria per l’ottenimento degli atti presupposti e di comunicare all’interessato il rilascio degli stessi da parte degli altri enti e/o uffici.

Appare superfluo segnalare il carattere potenzialmente rivoluzionario, da verificare poi in concreto, dell’introduzione dell’art. 19bis della l. n. 241/1990, il quale consente al privato che intende avviare un’attività commerciale o edilizia soggetta a SCIA di rivolgersi ad un unico ufficio, anche qualora sia occorre presentare o acquisire atti di competenza di altri enti.

Accanto ad esso, gli interventi di riforma hanno poi introdotto altre previsioni semplificatorie volte alla standardizzazione della modulistica impiegata per la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni e sull’informazione in merito ai termini del procedimento.

Inutile precisare che il commento delle novità introdotte dalla riforma avviata in relazione alla disciplina generale non può esaurirsi in questo breve paragrafo che ha lo scopo di mettere in luce soltanto le innovazioni di maggiore rilievo. Pertanto, non posso fare altro che impegnarmi a dedicare nelle prossime settimane un articolo destinato ad un approfondimento specifico su tale argomento.

3. Le modifiche al Testo unico sull’edilizia (d.P.R. n. 380/2001) all’insegna di standardizzazione e semplificazione

Il d.lgs. n. 222/2016 (cd. decreto SCIA 2) attua la seconda delega contenuta nella legge Madia in materia di regimi autorizzatori ed è dedicato alla specifica individuazione delle attività soggette ai diversi regimi di autorizzazione o di controllo amministrativo: comunicazione, SCIA, autorizzazione in forma di silenzio assenso e autorizzazione mediante provvedimento espresso.

Il decreto SCIA 2 introduce anzitutto una serie di previsioni ed innovazioni volte a promuovere l’applicazione uniforme delle regole che disciplinano le procedure autorizzative in materia edilizia (ma anche commerciale) sull’intero territorio nazionale. Com’è noto, infatti, la materia edilizia e più in generale il governo del territorio in Italia sono caratterizzato da un intreccio di competenze statali, regionali e comunali che ha portato ad una situazione paradossale in cui interventi edilizi praticamente identici sono assoggettate a diversi regimi autorizzativi diametralmente opposti a seconda della Regione o del Comune in cui essi devono realizzati.

Per tentare di risolvere il problema – causa principale del ritardo nell’esecuzione di interventi edilizi anche di modesto valore economico e più in generale fonte di grande incertezza per l’intero settore delle costruzioni in Italia – il decreto SCIA 2 introduce tre importanti novità. In particolare, esso:

1. provvede ad una mappatura delle attività edilizie previste dall’ordinamento italiano e dei relativi regimi amministrativi. La tabella 1 allegata al decreto individua  105 ipotesi di intervento edilizio, a cui sono ricollegati i singoli o plurimi adempimenti amministrativi di riferimento: si va da fattispecie generali come la manutenzione ordinaria (qualificata come attività libera), ad ipotesi più specifiche riferite all’installazione di impianti per la produzione di energie rinnovabili;
2. prevede l’emanazione, con decreto interministeriale da adottarsi previa intesa in sede di Conferenza unificata, di un glossario unico contenente l’elenco delle principali opere edilizie, l’individuazione della loro categoria di appartenenza e del regime amministrativo cui sono sottoposte. Il glossario risponderebbe all’esigenza di garantire uniformità anche terminologica – presupposto per l’applicazione uniforme su tutto il territorio nazionale dei regimi amministrativi e giuridici – ma ad oggi il documento non è ancora stato emanato (nonostante il termine previsto per la sua adozione sia ampiamente decorso);
3. ma soprattutto prevede l’adozione di un “Regolamento edilizio tipo” che individua gli elementi essenziali dei regolamenti edilizi locali su tutto il territorio nazionale e indica, tra l’altro, anche i requisiti prestazionali degli edifici in termini di sicurezza e risparmio energetico (art. 4, comma 1 sexies, del d.P.R. 380/2001).

Lo schema di “Regolamento edilizio tipo” è stato approvato in sede di Conferenza unificata il 20 ottobre 2016 e obbliga(va) le Regioni a provvedere al suo recepimento entro il 18 aprile 2017; i Comuni, invece, avrebbero dovuto adeguare i regolamenti edilizi locali entro il 15 ottobre 2017. Lo stesso schema prevede espressamente che, in caso di mancata implementazione a livello locale entro tale termine, “le definizioni uniformi e le disposizioni sovraordinate in materia edilizia trovano diretta applicazione, prevalendo sulle disposizioni comunali con esse incompatibili”.

Sono invece già vigenti a tutti gli effetti le modifiche al Testo unico sull’edilizia (d.P.R. n. 380/2001)

introdotte dal decreto SCIA 2 con l’obiettivo di semplificare il sistema dei titoli abilitativi edilizi: da un lato, infatti, il vengono eliminate le figure della comunicazione di inizio lavori e della denuncia di inizio attività sostitutiva del permesso di costruire (cd. super-DIA), dall’altro vengono ridefiniti (con alcune modifiche e integrazioni rispetto al sistema precedente) gli ambiti applicativi di ciascun titolo.

Il quadro che ne deriva è basato sulle ipotesi indicate di seguito:

1. attività edilizia libera, la quale ricomprende gli interventi che non necessitano di alcun titolo abilitativo, cui sono stati aggiunte alcune ipotesi, come l’installazione di pompe di calore aria-aria di bassa potenza, le opere temporanee (che richiedono una «comunicazione di avvio lavori» al Comune) e i pannelli solari fotovoltaici a servizio di edifici fuori da zone urbane centrali. Le Regioni, come in precedenza, possono estendere il regime dell’attività edilizia libera, con l’esclusione però degli interventi soggetti a SCIA alternativa al permesso di costruire (cfr. punto 4) o permesso di costruire;
2. comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), che si applica, ai sensi del nuovo art. 6 bis del Testo unico, agli interventi che non rientrano nelle altre categorie. La CILA diventa dunque il titolo abilitativo applicabile in via residuale, ruolo in precedenza attribuito alla SCIA. Come già previsto prima della riforma, le Regioni possono estendere anche l’ambito di applicazione della CILA e disciplinare le relative modalità di controllo;
3. SCIA ordinaria, applicabile in generale agli interventi di manutenzione straordinaria, restauro o risanamento conservativo di tipo “pesante” (ossia su parti strutturali dell’edificio), nonché in caso di ristrutturazione edilizia quando in cui non sia richiesto il permesso di costruire e in caso di varianti “minime” o non essenziali al permesso di costruire. Anche in questo caso le Regioni possono estendere l’ambito di applicazione dello strumento;
4. SCIA alternativa al permesso di costruire (super-SCIA), che comporta, rispetto all’ipotesi di SCIA ordinaria, il differimento di trenta giorni dell’inizio lavori e si applica alle ipotesi identificate dall’art. 23 del testo unico: ristrutturazione edilizia “pesante” (ossia che porti ad un diverso organismo edilizio, o ad un aumento della volumetria complessiva, o ancora modifichi la destinazione d’uso di immobili in zona centrale o la sagoma di edifici con vincolo paesaggistico-culturale), nuova costruzione o ristrutturazione urbanistica in attuazione di piani attuativi o in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali con previsioni dettagliate. Le Regioni possono, come in precedenza, estendere l’applicazione anche di tale strumento, comprendendo ipotesi per cui la normativa statale richiede il rilascio del permesso di costruire. In questi casi la SCIA è alternativa al permesso di costruire: l’interessato può dunque scegliere di richiedere quest’ultimo titolo abilitativo invece di presentarla;
5. Permesso di costruire, che si applica, come in precedenza, agli interventi di nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica o ristrutturazione edilizia pesante, nonché alle ipotesi ulteriori individuate dalle Regioni, in relazione alla particolare incidenza sul territorio e sul carico urbanistico degli interventi (art. 10, comma 3).

Con riferimento al permesso di costruire, si ricorda che già il Decreto del fare aveva introdotto una rilevante semplificazione consistente nella possibilità di ottenere il titolo anche mediante un meccanismo di silenzio-assenso, ma solo quando non esistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali sull’immobile oggetto dell’intervento (art. 10, comma 8, d.P.R.  n. 380/2001 s.m.i.)

Il Decreto SCIA 2 ha modificato tale norma precisando che, nell’ipotesi in cui sussistano i predetti vincoli, il rilascio del permesso di costruire deve avvenire in esito ad una conferenza di servizi disciplinata dagli articoli 14 e seguenti della l. n. 241/1990.

Il d.lgs. 222/2016 è peraltro intervenuto anche sulla disciplina dell’agibilità degli edifici, sostituendo il precedente certificato di agibilità (che si produceva anche per silenzio assenso) con una SCIA. Da ultimo, viene prevista, per particolari ipotesi, una dichiarazione di regolare esecuzione da parte del direttore dei lavori in sostituzione del certificato di collaudo.

Per completezza, segnalo che di recente la materia edilizia è stata fatto oggetto di un altro importante intervento finalizzato alla semplificazione delle procedure che incidono su beni culturali e paesaggistici. Il riferimento è in particolare al d.P.R. n. 31/2017 che ha individuato in dettaglio gli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica (All. A e art. 4) e quelli assoggettati a procedimento autorizzatorio semplificato (All. B).

4. L’attuazione della riforma

Ad oltre un anno dagli interventi di riforma riassunti sopra, il processo di attuazione che li riguarda è ancora in corso, principalmente a causa delle resistenze incontrate in sede di recepimento a livello regionale e locale.

L’adeguamento della normativa regionale alle novità legislative descritte non è infatti ancora completo, così come risulta ancora parziale il recepimento a livello regionale del “regolamento edilizio unico” adottato già più di un anno fa (per cui le Regioni adempienti a inizio dicembre risultano solo sette, elemento che però non impedisce ai Comuni di adeguarsi al regolamento-tipo nazionale), anche se i Comuni a partire dal 15 ottobre 2017 sono comunque obbligati ad applicare le disposizioni del regolamento edilizio unico.

Non è ancora stato adottato il decreto interministeriale contenente il glossario unico in materia di edilizia previsto dal d.lgs. 222/2016 per uniformare la terminologia del settore, anch’esso fondamentale per l’applicazione uniforme delle procedure edilizie su tutto il territorio nazionale.

Inoltre, i nuovi moduli unificati e standardizzati in materia di edilizia, previsti dal d.lgs. 126/2016 (c.d. decreto SCIA 2), sono stati approvati da Stato, Regioni ed enti locali con due accordi in sede di Conferenza unificata. Non tutte le Regioni e i Comuni si sono adeguati però agli schemi approvati entro i termini, già decorsi, previsti dagli accordi: i moduli rimangono in ogni caso un riferimento concreto e significativo per avere indicazioni più certe sui procedimenti e i requisiti per i diversi interventi edilizi.

Rimangono inoltre alcuni dubbi interpretativi, per esempio con riguardo al rapporto tra la nuova disciplina sulla SCIA, che introduce, come visto, un termine massimo di diciotto mesi per l’intervento pubblico sull’attività oggetto di segnalazione, e la disciplina dei controlli e delle sanzioni contenuta nel testo unico sull’edilizia, che prevede principi e normativi termini diversi.

Al di là di queste incertezze nell’attuazione e nell’interpretazione delle nuove norme, si può affermare che la riforma ha introdotto elementi normativi e strumenti pratici idonei a rendere più uniforme e certa la disciplina sul regime autorizzativo degli interventi edilizi a livello nazionale. Il successo di tali riforma, però, dipenderà dalla tempestiva e corretta implementazione ma anche e soprattutto dalla concreta applicazione nella prassi quotidiana da parte degli enti locali.