Superbonus e il primo “scoglio” della conformità urbanistico-edilizia: possibili problemi e soluzioni percorribili

| L’articolo è stato pubblicato con altro titolo su Requadro il 16 febbraio 2021. |

In un precedente contributo abbiamo analizzato i diversi punti di attenzione che devono essere considerati nella valutazione della possibilità di accedere all’ormai nota agevolazione del 110% per interventi di efficientamento energetico sugli immobili e negli adempimenti per beneficiare della misura senza rischi (il “superecobonus”).

Come scritto in quella sede, il primo passaggio fondamentale riguarda la verifica dell’attuale stato dell’immobile e della sua conformità dal punto di vista edilizio-urbanistico ai titoli abilitativi esistenti. A tal proposito, il d.l. n. 76/2020 (cd. “Decreto Semplificazioni”)  ha introdotto la nozione di “stato legittimo” di immobili e unità immobiliari, che riguarda proprio il requisito fondamentale della corrispondenza di quanto costruito alla relativa documentazione pianificatoria e autorizzatoria comunale.

Vediamo in breve alcuni possibili casi problematici – sfortunatamente, tutt’altro che rari – e quali possono essere le soluzioni percorribili.

Difficoltà ad accertare lo “stato legittimo”

Considerata l’età media abbastanza avanzata degli edifici italiani, non è raro trovarsi nella situazione per cui i titoli abilitativi di un immobile non siano reperibili presso gli uffici comunali, senza che questo significhi necessariamente l’esistenza di un abuso.

La previsione sullo “stato legittimo” dell’immobile introdotta dal Decreto Semplificazioni (e inserita al comma 1-bis dell’art. 9­-bis del Testo unico dell’edilizia) offre alcune indicazioni utili in merito.

La disposizione prevede innanzitutto che – fisiologicamente – lo stato legittimo dell’immobile è stabilito dal titolo abilitativo iniziale (anche se eventualmente emesso all’esito di un procedimento di sanatoria) e da tutti quelli che hanno autorizzato modifiche edilizie più o meno significative.

Le ipotesi in cui il titolo può non essere stato – legittimamente – richiesto riguardano invece i casi di immobili costruiti in un anno in cui non era obbligatorio ottenere un titolo abilitativo edilizio (ossia il 1942 per gli interventi nei centri abitati e 1967 al di fuori di essi). In questi casi, il comma 1-bis indica che si può fare riferimento alle informazioni catastali di primo impianto o ad “altri documenti probanti” (quali riprese fotografiche, documenti di archivio, estratti cartografici o altri atti pubblici o privati, di cui sia dimostrata la provenienza). In aggiunta a tali documenti vale quanto risulta dagli eventuali successivi titoli edilizi che abbiano legittimato modifiche sull’esistente.

Le stesse regole valgono anche per i casi in cui vi sia un “principio di prova” del titolo abilitativo (come, ad esempio, la citazione del titolo in documenti successivi) senza però che sia possibile reperire il titolo stesso.

Le difformità e la possibile sanatoria

Allo stato legittimo dell’immobile “su carta” deve ovviamente corrispondere il suo stato di fatto, ossia la configurazione attuale dell’edificio e delle unità immobiliari dal punto di vista edilizio.

Anche ai fini di tale verifica, il Decreto Semplificazioni ha introdotto una previsione specifica sulle tolleranze costruttive, anch’essa inserita nel Testo unico dell’edilizia, all’art. 34-bis: le misure delle singole unità immobiliari (rispetto ad altezza, distacchi, cubatura etc.) possono differire entro il limite del 2% dai parametri del titolo abilitativo. Sono tollerate inoltre, salvo che negli immobili con vincolo storico-culturali, irregolarità geometriche e modifiche alle finiture di minima entità, così come la diversa collocazione di impianti e opere interne, purché non violino la disciplina urbanistica ed edilizia e non compromettano l’agibilità dell’immobile. Le tolleranze vengono dichiarate dal tecnico incaricato al momento della presentazione dei documenti per i titoli abilitativi edilizi, ai fini della “attestazione dello stato legittimo degli immobili” o nell’ambito di atti di trasferimento o costituzione di diritti reali relativi all’immobile. Tale ultima dichiarazione può tradursi in un’innovazione particolarmente importante nell’ambito delle compravendite immobiliari: secondo l’interpretazione della norma che sembra essere stata adottata dai primi commenti della dottrina e della prassi notarile, infatti, in base a tale norma il compratore avrebbe la possibilità di richiedere al venditore una certificazione sulla conformità urbanistica dell’immobile, anche al di fuori del caso particolare dell’esistenza di tolleranze, introducendo dunque un adempimento ulteriore volto in ultima istanza a scongiurare la circolazione di immobili con abusi.

Nel caso in cui, invece, vengano riscontrate difformità che non possono rientrare nella soglia di tollerabilità, occorre ripristinare la coincidenza tra le caratteristiche dell’immobile e lo “stato legittimo” dello stesso, agendo materialmente sull’immobile con opere edilizie che eliminino quanto realizzato senza autorizzazione oppure attraverso una procedura di “accertamento di conformità” (comunemente nota come “sanatoria”).

Il requisito fondamentale della sanatoria – oltre al pagamento di un importo di denaro – è la cd. doppia conformità, ossia la compatibilità di quanto realizzato rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione delle opere, sia al momento della presentazione della domanda. Questo requisito fondamentale è volto a scongiurare speculazioni immobiliari fondate sulla realizzazione di opere non conformi ai piani urbanistici al momento della costruzione, contando sulle modifiche dei piani stessi in un secondo momento. Allo stesso tempo, esso crea in alcuni casi risultati paradossali, come l’impossibilità di sanare – e dunque l’obbligo di demolire – opere che potrebbero legittimamente essere ricostruite in modo identico subito dopo la loro demolizione. Ciononostante, l’orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa ritiene comunque imprescindibile il requisito della doppia conformità, persino nel caso in cui l’intervento sia stato autorizzato da un titolo abilitativo poi annullato perché illegittimo (si veda Cons. di Stato, Adunanza Plenaria n. 17/2020).

Interventi su immobile non conforme: qualche possibilità?

Come accennato, nel caso in cui non si possa sanare le irregolarità esistenti nell’immobile o nell’unità immobiliare interessata, occorrerà intervenire concretamente per riadeguare quanto costruito a quanto risulta dai progetti autorizzati. Questo rischia di diventare un’impresa impossibile nel caso in cui vi siano grossi edifici condominiali con molte unità immobiliari, dove la probabilità di trovare unità immobiliari non conformi aumenta inevitabilmente.

Per questo, nell’ambito della disciplina specifica del superbonus viene espressamente previsto che le attestazioni sullo “stato legittimo” di un edificio condominiale nel caso di interventi sulle parti comuni debbano essere limitate a queste ultime (art. 119, comma 13-ter del d.l. n. 34/2020): in tal caso non rilevano quindi le eventuali difformità che interessino solo singole unità immobiliari.

La possibilità di “non considerare” le difformità invece non è prevista ovviamente nel caso in cui queste riguardino proprio le parti comuni oppure le unità immobiliari coinvolte direttamente negli interventi di efficientamento e oggetto perciò di agevolazione.

Per tale caso si può segnalare, tuttavia, che un parere di una direzione regionale dell’Agenzia delle Entrate (Consulenza Giuridica Direzione Regionale Marche, n. 910-1/2020) ha indicato che possono essere oggetto di agevolazione interventi di efficientamento configurabili come “edilizia libera”, anche se eseguiti su un immobile che non ha ancora concluso l’iter per il condono edilizio e dunque da considerarsi abusivo.

Il parere dell’ufficio dell’Agenzia si basa su una lettura restrittiva dell’art. 49 del Testo unico dell’edilizia, da cui discende il principio per cui gli interventi abusivi non possono beneficiare di agevolazioni fiscali: secondo tale interpretazione, in sostanza, se gli interventi eseguiti come “edilizia libera” sono realizzati conformemente a quanto previsto dalla normativa, questi possono dare diritto all’agevolazione fiscale anche se l’immobile su cui sono eseguiti non è “a norma”.

Questa interpretazione sembra scontrarsi però con gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa (ad esempio nella sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II, 20 ottobre 2020, n. 6323) e penale (ad esempio Cass. Pen., Sez. III, 9 luglio 2019, n. 29984) considerano illecita la prosecuzione dell’attività edilizia su un immobile con abusi, al di fuori di ipotesi specifiche previste dalla normativa sul condono. La Cassazione penale, nell’orientamento di cui sopra, ha considerato illecita persino l’attività di manutenzione ordinaria (tinteggiatura dell’immobile e altri interventi minori).

Insomma, occorre procedere con grande prudenza nel caso in cui si riscontrino difformità nell’edificio che si vorrebbe ristrutturare o “efficientare” grazie al superbonus e il consiglio rimane di procedere solo una volta che sia stata accertato o ripristinato lo “stato legittimo” delle unità immobiliari coinvolte.

La possibilità di accedere al superbonus può essere anzi un’occasione storica anche per questo: un’occasione per la sistemazione di edifici che hanno convissuto con difformità piccole o grandi per anni, spesso all’insaputa degli attuali proprietari.