In vigore il Glossario unico che individua le opere di edilizia realizzabili senza titolo abilitativo in tutti i Comuni italiani: ma è proprio così?

• Un decreto attuativo della riforma “Madia” in materia di edilizia

Con decreto ministeriale 2 marzo 2018, adottato, dopo un’intesa in sede di conferenza Stato-regioni, di concerto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, è stato approvato il glossario delle opere edilizie “realizzabili in regime di attività edilizia libera”.

Si tratta della prima attuazione di una previsione contenuta nel decreto legislativo dedicato ai regimi autorizzatori in materia di edilizia, attività commerciali e ambiente (il d.lgs. 25 novembre 2016 n. 222 – c.d. “SCIA 2”). Tale decreto legislativo, parte del “pacchetto” di interventi denominato riforma Madia, prevede infatti, tra le altre cose, l’adozione di un glossario unico valido a livello nazionale che individui, concretamente e nel dettaglio, le principali opere edilizie, riconducendole alla corrispondente categoria di intervento e al conseguente regime giuridico cui sono sottoposte, sulla base della “mappatura” contenuta nelle tabelle allegate al d.lgs. n. 222/2016 stesso.

Tale previsione mira ad offrire una standardizzazione a livello nazionale della disciplina giuridica applicabile per la realizzazione delle opere edilizie: un settore in cui, come noto e come ricordato anche su questo blog, ci si può imbattere in interpretazioni e prassi diverse anche solo sulla base del territorio comunale in cui si opera e della sensibilità tecnico-giuridica dell’ufficio comunale cui si chiedono indicazioni. Il decreto attuativo che si analizza brevemente in questo contributo è un primo passo in questa direzione, che riguarda un insieme di interventi di rilevanza minore, realizzabili generalmente dal privato senza necessità di alcuna forma di segnalazione o autorizzazione.

• Le opere considerate

La tabella contenuta nel decreto 2 marzo 2018 si basa su dodici “categorie di intervento” già prese in considerazione dal decreto SCIA 2 e soggette al regime di edilizia libera, ricollegandovi cinquantotto “opere”ed “elementi” di dettaglio. Tra questi compaiono, per citare alcuni esempi:

• in relazione alla categoria “manutenzione ordinaria”, rifacimento, riparazione, tinteggiatura (comprese le opere correlate) dell’intonaco interno e esterno, riparazione, integrazione, efficientamento, rinnovamento, compreso il tratto fino all’allacciamento alla rete pubblica e/o messa a norma dell’impianto per la distribuzione e l’utilizzazione di gas, installazione, adeguamento, integrazione, efficientamento (comprese le opere correlate di canalizzazione) e/o la messa a norma dell’impianto di climatizzazione;
• installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento e/o messa a norma di pompa di calore aria-aria;
• installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento e/o messa a norma di deposito di gas di petrolio liquefatti (GPL);
• alcune opere relative all’eliminazione delle barriere architettoniche (come l’installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento, messa a norma di servoscala e assimilabili);
• installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento di opere strumentali all’attività di ricerca nel sottosuolo attraverso carotaggi, perforazioni e altre metodologie;
• nella categoria “movimenti della terra”, la manutenzione, gestione (e livellamento) di terreno agricolo e pastorale, vegetazione spontanea, impianti di irrigazione e drenaggio, finalizzati alla regimentazione ed uso dell’acqua in agricoltura;
• l’installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento di serra (compresi elementi di appoggio e/o ancoraggio);
• opere relative alla pavimentazione di aree pertinenziali (es. realizzazione, riparazione, sostituzione e rifacimento di intercapedine o locale tombato);
• installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento di pannello solare, fotovoltaico e generatore microeolico al di fuori delle zone di centro città;
• alcune opere relative alla categoria “aree ludiche ed elementi di arredo delle aree di pertinenza” (come installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento di gazebo di limitate dimensioni e non stabilmente infisso al suolo);
• opere relative a “manufatti leggeri in strutture ricettive” (installazione, riparazione e rimozione di manufatti leggeri in strutture ricettive all’aperto – roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni – e assimilati);
• alcune “opere contingenti temporanee” (come l’installazione, in questo caso previa comunicazione avvio lavori, nonché interventi di manutenzione, riparazione e rimozioni per i quali non è necessaria la comunicazione, di gazebo).

Come si può notare, l’ampio elenco contenuto nel decreto ministeriale scende molto nel dettaglio e permette dunque di individuare con certezza quali opere possono essere realizzate senza la necessità di permessi o formalità con l’ente locale competente (se non, in alcuni casi, una comunicazione di avvio dei lavori). L’individuazione delle opere delineata dal decreto non può essere derogata dalla legislazione regionale o nella prassi del singolo ente locale, le quali non possono dunque adottare una propria interpretazione dei principi in materia di edilizia ritenendo di imporre, per le opere elencate, un regime amministrativo più restrittivo e oneroso. Questa impostazione può dirsi coerente con la giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui la definizione delle categorie di interventi edilizi e il regime dei titoli abilitativi corrispondente costituisce un principio fondamentale della materia “governo del territorio” (soggetta, come noto, alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni ai sensi dell’art. 117, comma 3, della Costituzione). Sulla base di tale assunto, la Corte costituzionale è arrivata a considerare illegittima anche la legge regionale che per individuare nel dettaglio le opere da assoggettare ad un determinato regime autorizzativo si ponga in contrasto con le indicazioni fornite dal legislatore statale (si veda in questo senso la recente sentenza della Corte n. 68/2018).

• Un’opera semplificatoria da completare

L’elenco di opere contenuto nel primo “glossario”, dedicato all’edilizia libera, è dunque una novità da giudicare positivamente, poiché offre una risposta certa e valida su tutto il territorio nazionale ad alcune fattispecie che potrebbero altrimenti essere oggetto di regimi difformi sulla base di leggi regionali particolari o anche delle diverse interpretazioni da parte dei tecnici comunali. Le indicazioni offerte dal nuovo decreto risultano utili soprattutto in quei casi che possono prestarsi a diverse interpretazioni come, ad esempio, il rinnovamento di un impianto per l’utilizzazione domestica del gas naturale allacciato alla rete pubblica, o l’installazione di gazebi o tensostrutture.

Nell’ipotesi in cui gli enti locali dovessero opporsi all’attività edilizia esercitata liberamente, il privato avrebbe dunque a propria disposizione le chiare indicazioni contenute nell’elenco, da far valere, se del caso, anche in sede di impugnazione dei provvedimenti comunali (sanzioni o richieste di rimozione) di fronte al giudice amministrativo, che dovrebbe applicare la normativa nazionale anche sulla base delle pronunce della Corte costituzionale in materia.

Tuttavia, il glossario va ancora ampliato: vanno aggiunte le opere relative ad interventi più complessi (e anche oggetto di maggior incertezza) e occorre evitare che opere non incluse nella sua attuale versione vengano necessariamente considerate come non appartenenti al regime dell’edilizia “libera”, nonostante la precisazione contenuta fin dal titolo del decreto, per cui l’elenco fornito è da intendersi come “non esaustivo”. Occorre insomma evitare l’inconveniente proprio degli elenchi normativi: ciò che viene dimenticato rischia di essere automaticamente considerato come soggetto ad un diverso regime. Inoltre, come precisato espressamente dal testo del decreto, anche per le opere incluse nel glossario devono essere considerate le prescrizioni particolari degli strumenti urbanistici comunali e di tutte le normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia (es. norme in materia antisismica, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, relative all’efficienza energetica, di tutela culturale o paesaggistica). Si tratta di regimi giuridici spesso difficili da ricostruire, in cui ci sono comunque esempi di semplificazione per le opere minori, come il d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, relativo agli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata.Inoltre, le indicazioni contenute nel glossario potrebbero non essere considerate sufficienti per opere con particolari caratteristiche, che possano essere oggetto di altre previsioni di legge nazionali o di interpretazioni giurisprudenziali consolidate: quest’ultima eventualità viene considerata ad esempio nella recente sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2715/2018, in cui si afferma che, nonostante l’inserimento nel glossario (già in vigore al momento della pronuncia) della realizzazione di “pergotende”, per valutare il regime amministrativo applicabile ad una tettoia l’amministrazione deve considerare attentamente le caratteristiche proprie dell’opera concretamente realizzata, con una decisione che può dunque variare caso per caso.

Per questo nell’eventualità in cui, nonostante le indicazioni del glossario, dovessero manifestarsi dei dubbi in merito al regime esatto da considerare, la consulenza di un professionista del settore può essere comunque consigliabile, al fine di sfruttare al meglio i nuovi strumenti semplificatori offerti dalla normativa ed evitare qualsiasi contestazione.