Appalti pubblici e recovery plan (Pnrr): le norme speciali introdotte dal Decreto Semplificazioni bis (d.l. 77/2021)
Anche quest’anno, come nel 2020 e quello precedente, il Governo italiano ha deciso di intervenire per modificare il codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016) o introdurre discipline straordinarie e “temporanee” che ormai stanno creando un vero e proprio sistema parallelo al codice. L’intervento avviene – come gli anni scorsi – con decreto-legge, ossia un atto governativo con valore di legge che (vale la pena ogni tanto ricordarlo) la costituzione ammette solo per “casi straordinari di necessità e d’urgenza” e deve essere convertito in legge dal Parlamento entro sessanta giorni.
Cercheremo dunque di sintetizzare nelle prossime settimane le principali novità introdotte alla disciplina degli appalti, in attesa di sapere (come ogni anno) se verranno confermate o modificate sostanzialmente in fase di conversione.
Oggi ci dedicheremo all’analisi delle norme dedicate alla disciplina dei contratti pubblici funzionali all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).
Pnrr e contratti pubblici
L’intervento in questione è inserito nell’ambito del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, dedicato ad un sistema di governance del Pnrr, ossia lo strumento fondamentale e ormai noto per l’utilizzo dei fondi europei dedicati alla ripresa economica post-pandemia.
Il decreto contiene molte previsioni per la gestione della fase attuativa del Piano e per la semplificazione delle procedure, nell’ottica di un impiego efficiente e tempestivo dei fondi disponibili.
Per tale ragione, diverse previsioni introdotte dal decreto-legge riguardano i contratti pubblici relativi al Pnrr e al connesso piano nazionale per gli investimenti complementari al Pnrr (Pnc).
Pari opportunità per i contratti Pnrr
In questo senso, il d.l. n. 77/2021 introduce diverse misure per le pari opportunità generazionali e di genere: dispone la consegna, nell’ambito delle procedure di affidamento, di rapporti o relazioni sulla situazione del personale per imprese con determinate caratteristiche e dimensioni (da pubblicare sul sito web della stazione appaltante); prevede l’inserimento tra i requisiti necessari per la partecipazione o premiali (per la valutazione dell’offerta) di criteri per la promozione di imprenditoria giovanile e assunzione di giovani e donne, con almeno il 30% delle assunzioni dedicate all’esecuzione del contratto riservate a tali categorie; elenca ulteriori requisiti premiali (quali l’impegno ad assumere giovani e donne oltre la soglia minima del 30%, l’assenza di provvedimenti per comportamenti discriminatori nei confronti dell’impresa partecipante, l’adozione di misure per favorire conciliazione vita-lavoro, il rispetto dei principi sulla parità di genere, la predisposizione di dichiarazioni volontarie di carattere non finanziario a corredo dei bilanci d’esercizio); prevede penali e sanzioni per mancato rispetto degli impegni sintetizzati sopra. Le modalità concrete di attuazione delle nuove previsioni potranno essere specificate da linee guida inter-ministeriali.
Semplificazioni per i contratti Pnrr
Sempre nell’ambito delle procedure di affidamento dei contratti connessi al Pnrr e al Pnc, sono possibili semplificazioni ulteriori, tutte volte alla riduzione dei tempi di individuazione del contraente. Viene affermata la possibilità generalizzata di ricorrere alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, anche se comunque in presenza di circostanze imprevedibili e indipendenti dalla responsabilità della stazione appaltante che rischino di impedire l’osservanza dei termini dei piani di finanziamento. Viene disposta l’applicazione alle procedure in questione dell’articolo 125 del codice del processo amministrativo, ossia del rimedio del risarcimento del danno in luogo del subentro nel contratto in caso di ricorso vittorioso contro l’aggiudicazione, salvo casi particolari, e una particolare considerazione dell’interesse all’esecuzione del contratto per la decisione sulle istanze cautelari legate alla procedura. È ammesso inoltre l’appalto integrato (affidamento congiunto livelli di progettazione e lavori) senza le limitazioni previste dal codice dei contratti pubblici, con il ricorso alla conferenza di servizi per l’approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica posto a base di gara. Sempre in materia di progettazione, vengono previsti punteggi premiali per metodi e strumenti elettronici (es. BIM) e vengono limitati i casi in cui è necessario il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici sui progetti di fattibilità.
Per i Comuni non capoluogo, viene però previsto il ricorso a unioni di comuni, province, città metropolitane e comuni capoluogo di provincia per lo svolgimento delle procedure. Per i contratti non relativi al Pnrr invece l’obbligo rimane sospeso fino al 30 giugno 2023 (vedi la seconda parte di quest’articolo).
Per la fase di esecuzione del contratto, viene disposto l’esercizio del potere sostitutivo da parte del responsabile o dell’unità organizzativa in caso di mancato rispetto dei termini procedimentali previsti dal codice e dalla normativa speciale, ai sensi dell’art. 2, comma 9-bis, della legge n. 241/1990. Inoltre, l’efficacia del contratto non è sospensivamente condizionata alle verifiche sull’aggiudicazione previste dall’art. 32, comma 12, del codice. Vengono aumentate anche le misure delle penali rispetto a quelle ordinarie (il minimo passa da 0,3 a 0,6 per mille – con massimo 1 per mille invariato – e il massimo complessivo dal 10% al 20% del contratto), mentre al contrario viene previsto un premio in caso di ultimazione dei lavori in anticipo rispetto ai tempi previsti.
Previsioni particolari per scuola, acquisti informatici e sanità nell’ambito del Pnrr
Alcune novità riguardano invece le procedure connesse al Pnrr per settori specifici: istruzione, acquisti informatici e sanità.
Per quanto riguarda le scuole, vengono previste ulteriori misure in relazione all’edilizia scolastica: il Ministero dell’Istruzione emetterà delle linee guida con termini da rispettare in relazione a tali procedure; si evidenziano i poteri sostitutivi governativi in caso di inerzia delle amministrazioni locali; vengono prorogati i poteri commissariali del Sindaco ex art. 7-ter d.l. 22/2021 fino al 2026; viene accorciato a 60 giorni il termine per l’autorizzazione relativa agli interventi sui beni culturali e a 30 giorni il termine per il parere della Soprintendenza sulle autorizzazioni paesaggistiche; viene prevista la possibilità per gli enti locali di approvare il finanziamento dei lavori anche in esercizio provvisorio. Oltre all’edilizia scolastica, il d.l. introduce misure relative alla transizione digitale degli istituti, al contrasto alla dispersione scolastica e alla formazione del personale: gli acquisti con queste finalità possono avvenire anche in deroga ad obbligo di ricorso a convenzioni-quadro o strumenti di acquisto centralizzati, se necessario per il rispetto dei termini; le procedure possono essere indette dal Dirigente scolastico anche oltre le soglie di valore ordinariamente previste per il riparto di competenza con il Consiglio di Istituto (10.000 euro); la revisione dei conti per queste tipologie di acquisto avviene secondo piattaforma digitale messa a disposizione da Ministero dell’Istruzione; l’impiego di risorse degli istituti per interventi di cablaggio e sistemazione spazi è attuabile direttamente con comunicazione ad ente locale.
Per gli acquisti informatici finanziati dal Pnrr (in particolare per servizi cloud e di connettività) è previsto il ricorso alla procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara fino al 2026, anche per il caso di “rapida obsolescenza tecnologica” delle soluzioni già esistenti. Per l’esecuzione del contratto nell’ambito di tali acquisiti non è necessaria conclusione controlli su possesso requisiti (inclusa antimafia) ma solo una autocertificazione.
Infine, in ambito sanitario, viene previsto che gli interventi edilizi finanziati da Pnrr possono essere realizzati anche in deroga a norme e piani urbanistici. Viene inoltre promosso il ricorso alla programmazione negoziata e ai contratti istituzionali di sviluppo per la realizzazione dei relativi programmi.
