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La riqualificazione degli immobili pubblici: la sfida dell’efficienza energetica per gli enti pubblici e le opportunità da cogliere

La riqualificazione degli immobili pubblici: la sfida dell’efficienza energetica per gli enti pubblici e le opportunità da cogliere

| L’articolo è stato pubblicato con altro titolo su Requadro.com il 19 marzo 2020. |

 

La (necessaria) riqualificazione energetica degli immobili delle amministrazioni pubbliche, tra obblighi normativi, esigenze di cassa e lotta al cambiamento climatico, è l’oggetto di cinque articoli, che tracciano un viaggio alla scoperta di contributi ed incentivi economici e fiscali a disposizione degli enti pubblici. Questo è il quinto articolo.

 

Al termine della nostra rassegna sulle principali misure a disposizione del settore pubblico per il finanziamento di interventi di efficienza energetica, possiamo fare alcuni esempi concreti declinati sulla realtà dei Comuni e degli enti di gestione dell’edilizia residenziale pubblica (ex IACP o equivalenti), prendendo come esempio proprio gli immobili destinati alla residenza popolare.

Tale tipologia di immobili, infatti, permette, anche in Comuni di dimensioni medio-piccole, di poter realizzare interventi con soluzioni tecnologiche integrate – soluzioni per l’efficienza energetica (inclusi sistemi dell’energia o EMS) e soluzioni di generazione distribuita ed autoconsumo da fonti rinnovabili – su complessi immobiliari con caratteristiche simili, sfruttando così le economie di scala disponibili.

I Comuni, come visto negli articoli precedenti, possono presentare istanze per il finanziamento di progetti per l’efficientamento di complessi di edilizia residenziale pubblica di loro proprietà nell’ambito dei programmi per contributi a fondo perduto previsti (anche per comuni di piccolissime dimensioni) dalla normativa finanziaria nazionale e regionale, nonché al fondo nazionale per l’efficienza energetica. Tali contributi possono essere cumulati con ulteriori finanziamenti derivanti dal Conto Termico 2.0 per interventi puntuali, quali ad esempio l’isolamento termico dell’involucro degli edifici o gli interventi di sostituzione degli impianti termici. L’audit energetico alla base dell’analisi per tali interventi potrà essere coperto interamente dai contributi del conto termico.

Allo stesso modo, il Comune potrà usufruire anche dei benefici economici legati al sistema dei certificati bianchi (non cumulabili però con il Conto Termico 2.0 per lo stesso intervento), se come parte dell’intervento inserirà sistemi di cogenerazione ad alto rendimento, magari abbinati ad un sistema di teleriscaldamento per il complesso di edilizia pubblica oggetto del rinnovamento.

Anche gli ex-IACP possono contare sugli incentivi previsti dalle previsioni del conto termico 2.0 e per la cogenerazione ad alto rendimento. Inoltre, gli ex-IACP possono usufruire delle detrazioni fiscali proprie dell’ecobonus e della cessione del credito connessa. Oltre a ciò, possono essere previste nelle normative regionali e nei piani urbanistici comunali forme di incentivazione di natura urbanistico-edilizia (bonus di capacità edificatoria legati all’incremento di efficienza energetica generato dagli interventi, riduzione oneri, etc.), eventualmente anche cedibili agli operatori che eseguono l’intervento. La regione Lombardia, ad esempio, ha previsto alcune interessanti novità proprio con riguardo a tale ultima tipologia di incentivazione nella legge sulla rigenerazione territoriale recentemente approvata.

Le medesime opportunità in termini di incentivi e finanziamenti (ad esclusione delle detrazioni fiscali, riconoscibili in ambito soltanto agli ex-IACP, e dei fondi dei programmi PREPAC, destinati alle amministrazioni centrali), peraltro, sono nella sostanza disponibili anche per la riqualificazione di tutti gli immobili pubblici – a prescindere dalla loro destinazione – e soprattutto di quelli dei Comuni (proprietari del 61,03 % del totale dei fabbricati di proprietà pubblica, secondo il Rapporto sui beni immobili delle amministrazioni politiche 2017 del Ministero delle Finanze).

Ciononostante, il processo di riqualificazione energetica del parco immobiliare pubblico procede meno speditamente di quanto dovrebbe, se si considera che nel 2018 gli investimenti effettuati dalla PA hanno rappresentato soltanto il 2% del totale (circa € 7,1 miliardi) degli investimenti effettuati in Italia in efficienza energetica (fonte: Energy&Strategy Group del Politecnico di Milano).

Le motivazioni di tale ritardo sembrano attribuibili, oltre che alla generale difficoltà (soprattutto in enti di piccole dimensioni) di affrontare progetti “straordinari” con le risorse umane e tecnologiche disponibili, alle caratteristiche del quadro normativo e regolatorio.

Le norme sull’efficientamento energetico (in generale e per la PA) sono inserite in diversi provvedimenti spesso non del tutto coordinati tra di loro. Allo stesso modo, risultano poco coordinate le discipline sull’efficienza energetica e quella sull’affidamento dei contratti pubblici.

Il caso emblematico è rappresentato dalla disciplina applicabile all’affidamento da parte delle amministrazioni pubbliche del contratto che gli operatori del settore ritengono (a ragione) maggiormente efficace dagli operatori del settore per l’efficientamento energetico di immobili e altri asset (es. impianto di illuminazione): il contratto di rendimento energetico o energy performance contract (EPC).

Come già evidenziato in precedenza, l’EPC è un contratto atipico che si caratterizza per il fatto di parametrare o comunque condizionare – almeno in parte – la remunerazione dell’esecutore dell’intervento ai risultati in termini di risparmio energetico effettivamente generati. Nella particolare forma di EPC con finanziamento tramite terzi, inoltre, il contratto può prevedere il finanziamento degli interventi da parte di un soggetto terzo (un istituto bancario-finanziario e/o l’Esco che esegue l’intervento) rispetto al committente, il quale – almeno in linea teorica – potrebbe eseguire l’intervento senza l’anticipazione di risorse.

Gli EPC sono stipulabili nel settore privato, ma anche in quello pubblico: in quest’ultimo ambito, tuttavia, essi assumono particolare rilevanza.

La stipula di tale tipologia contrattuale costituisce infatti un passaggio obbligato qualora l’amministrazione pubblica debba avvalersi di una ESCO in possesso di una certificazione UNI CEI 11352 per ottenere i contributi del Conto Termico 2.0.

Inoltre, il ricorso ad un contratto EPC per la riqualificazione dei propri asset immobiliari potrebbe consentire all’amministrazione pubblica di non iscrivere nel proprio bilancio i costi per l’esecuzione degli interventi previsti da tale contratto e quindi sfuggire alle strettoie del Patto di stabilità, a condizione che vengano rispettate le condizioni base e gli elementi tassativamente individuati per l’iscrizione off balance dalle Linee guida Eurostat per il trattamento contabile degli EPC e dei contratti di partenariato pubblico-privato.

Nonostante tale rilevanza, il legislatore non ha ancora dedicato all’EPC norme specifiche all’interno del codice dei contratti pubblici e, pertanto, spetta all’amministrazione aggiudicatrice decidere di volta in volta se applicare la disciplina dell’appalto pubblico oppure quello della concessione, con tutte le conseguenze che ne derivano, ad esempio, in termini di tipologia di procedura di affidamento da porre in essere e di livello di progettazione da mettere a base della stessa.

Peraltro, occorre segnalare che – a prescindere dalla tipologia di contratto utilizzato e dal valore economico dello stesso – le amministrazioni aggiudicatrici che intendono ristrutturare e/o riqualificare i propri immobili devono necessariamente rispettare le specifiche prescrizioni dei c.d. CAM Edilizia – approvati con D.M. MAATM 11 ottobre 2017 e s.m.i., ma attualmente in corso di revisione – di cui abbiamo già avuto modo di occuparci in precedenza.

A questo si possono aggiungere altre problematiche specifiche come, per l’edilizia residenziale pubblica, l’ottenimento di specifiche autorizzazioni da parte di enti competenti diversi dai gestori dei complessi edilizi e la modifica dei regolamenti condominiali.

Tali barriere regolatorie non possono tuttavia impedire alla PA di svolgere anche in tale settore il “ruolo esemplare” in materia di efficienza energetica e di lotta al cambiamento climatico assegnatole dal legislatore comunitario e, soprattutto, di approfittare – anche grazie al supporto di professionisti e tecnici in possesso delle necessarie competenze legali, economiche e finanziarie – degli ingenti contributi e meccanismi incentivanti disponibili per la riqualificazione di un patrimonio immobiliare, quello pubblico italiano, vetusto e che necessita con urgenza di interventi di incisiva riqualificazione e ristrutturazione, non solo sotto il profilo energetico ma anche sotto quello sismico.

Tali interventi necessitano di significative risorse economiche, anche in considerazione degli elevati standard in termini di prestazioni energetiche imposti agli immobili pubblici che subiscono ristrutturazioni caratterizzate da interventi sull’involucro incidenti su una superficie almeno pari al 50% della superficie disperdente lorda complessiva dell’edificio interessato e che includono la ristrutturazione degli impianti termici di climatizzazione (i c.d. interventi di ristrutturazione di primo livello), assimilabili a quelle degli edifici a energia quasi zero o NZEB (near-Zero-building), come individuati dal c.d. Decreto Requisiti Minimi del 26 giugno 2015 (requisiti che invece devono essere integralmente rispettati dagli edifici  pubblici di nuova costruzione – inclusi quelli oggetto di demolizione e ricostruzione – e quelli oggetto di ampliamento superiori al 15%).

L’esecuzione di tali riqualificazioni, già urgente prima dell’emergenza c.d. coronavirus, diventa ora essenziale e non più rinviabile, anche e soprattutto per ridare ossigeno alla filiera delle costruzioni italiane fiaccato dal lockdown forzato imposto dalle autorità per contenere la diffusione del virus.

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