Energia, appalti pubblici, real estate, turismo e non solo: cosa succede dopo i Decreti Cura Italia e Liquidità ai procedimenti amministrativi e alle autorizzazioni e concessioni in scadenza?
| L’articolo è stato scritto dall’Avv. Michele Rizzo e l’Avv. Marco Fontana, senior associate del nostro Studio, ed è stato aggiornato a seguito dell’entrata in vigore del d.l. n. 23/2020 (c.d. Decreto Liquidità), che ha previsto la proroga del periodo di sospensione dei procedimenti amministrativi fino al 15 maggio 2020.|
Il decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (c.d. Cura Italia) contiene numerose previsioni straordinarie per affrontare il contrasto all’epidemia di covid-19 e le sue conseguenze. Tra queste, di particolare interesse per l’economia nazionale è la disposizione dell’art. 103, la quale prevede, da una parte, la sospensione generale dei termini dei procedimenti amministrativi dal 23 febbraio al 15 aprile 2020; dall’altra, la proroga automatica fino al 15 giugno prossimo di tutti gli atti abilitativi in scadenza nel periodo di cui sopra, con alcune eccezioni. Il successivo decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23 (c.d. Decreto Liquidità) ha prorogato il termine finale di sospensione dei procedimenti dal 15 aprile al 15 maggio 2020.
Oggi cercheremo di comprendere cosa comporti in concreto l’art. 103 sopra richiamato per le pubbliche amministrazioni e i privati che si interfacciano con esse in questa fase: in particolare per cittadini, consulenti e soprattutto imprese che operano nei settori economici seguiti costantemente dal nostro Studio (energia ed efficienza energetica, appalti pubblici, costruzioni e turismo).
L’art. 103 del Cura Italia: la sospensione dei termini procedimentali e la proroga degli atti abilitativi
La sospensione si applica ai termini ordinatori o perentori, sostanzialmente in relazione ad ogni fase della formazione ed esecuzione del provvedimento amministrativo: dalla fase propedeutica all’avvio del procedimento, ai termini endoprocedimentali e finali dello stesso, fino ai termini di esecuzione del provvedimento.
Nello stesso senso, la disposizione prevede la proroga fino al 15 giugno 2020 della validità di certificazioni, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi in generale che siano in scadenza dal 23 febbraio al 15 aprile 2020.
La norma precisa inoltre che sono prorogati o differiti anche i “termini di formazione della volontà conclusiva dell’amministrazione nelle forme del silenzio significativo”.
Sono previste poi alcune esclusioni (relative ai termini previsti dalla stessa normativa di urgenza legata al coronavirus e ai pagamenti delle PA) e viene precisato che la sospensione dei termini si applica anche ai procedimenti disciplinari nei confronti del personale delle pubbliche amministrazioni, nonché all’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili (in quest’ultimo caso la sospensione si applica fino al 30 giugno 2020).
L’art. 103 prevede anche che le pubbliche amministrazioni debbano comunque prepararsi adeguatamente alla fine della sospensione, adottando misure organizzative idonee a garantire una ragionevole durata dei procedimenti, dando priorità a quelli da considerare urgenti. Gli interessati possono segnalare l’urgenza dei procedimenti che li riguardano con apposita istanza.
Un periodo di sospensione diverso – a favore del contribuente – riguarda invece la materia fiscale: l’art. 62, comma 1, del Decreto Cura Italia prevede infatti la sospensione degli adempimenti tributari (con eccezione dei versamenti, delle ritenute alla fonte e delle trattenute relative all’addizionale regionale e comunale) dall’8 marzo al 31 maggio 2020.
Alcuni esempi problematici
Come visto, la portata della sospensione dei termini del procedimento è generale (salvo le limitate esclusioni previste) e retroattiva: una disposizione infatti entrata in vigore il 17 marzo agisce sui termini fin dal 23 febbraio. Queste caratteristiche possono portare ad alcuni risultati problematici.
Si pensi ad un’attività soggetta ad autorizzazione emessa per silenzio assenso, ossia sulla base della mancata risposta dell’autorità pubblica ad un’istanza presentata da un privato nel termine di legge. Può esser il caso, ad esempio, di una struttura di vendita alimentare, attività con autorizzazione in determinati casi soggetta a silenzio assenso e neppure obbligata alla chiusura temporanea in base ai recenti decreti governativi: se una tale struttura, in ipotesi, avesse ottenuto l’autorizzazione per silenzio assenso il 23 febbraio e avesse iniziato di conseguenza ad operare da tale data, oggi si troverebbe di fatto privata dell’autorizzazione e con il dubbio di aver agito illegittimamente, in quanto l’amministrazione riacquisterebbe il potere di negare l’autorizzazione fino al 15 maggio.
Se nel caso visto è il privato ad essere messo in difficoltà dalla norma, in altre ipotesi può essere la stessa amministrazione ad affrontare una situazione incerta, con un risultato paradossale: la sospensione dei termini è infatti evidentemente pensata soprattutto per alleviare il carico di lavoro della PA (e le relative responsabilità dei funzionari) in un periodo difficile, in cui i suoi uffici sono chiamati ad affrontare esigenze impreviste e ad operare soprattutto attraverso lavoro a distanza. Tale misura può però ritorcersi contro alle necessità delle stesse amministrazioni, ad esempio nell’ambito delle procedure di acquisto: a rigore, infatti, la previsione del d.l. 18/2020 riapre tutti i termini per la presentazione delle offerte successivi al 23 febbraio, ipoteticamente anche per appalti urgenti, legati all’emergenza ma non direttamente considerati dai decreti governativi di urgenza in risposta all’epidemia (e quindi non esclusi dalla sospensione), persino nel caso in cui siano già stati aggiudicati ad un operatore economico. Appalti urgenti (e quindi chiusi in fretta), con termini di presentazione delle offerte successivi al 23 febbraio, potrebbero dunque essere tutti da riaprire e costretti a chiudersi dopo il 15 maggio.
Un rimedio, almeno parziale, a tale ultimo paradosso può derivare dall’ordinanza del Dipartimento della Protezione Civile 25 marzo 2020, n. 655: in essa viene prevista la possibilità per gli enti locali di derogare ad alcune previsioni del d.lgs. n. 50/2016 (codice dei contratti pubblici), anche in relazione ai termini, per dare “piena e immediata attuazione” ai provvedimenti normativi e della stessa Protezione Civile emanati per rispondere all’emergenza sanitaria. Quantomeno per gli acquisti più urgenti e connessi all’emergenza, gli enti locali sembrano dunque poter ignorare (come logica vorrebbe) la sospensione dei termini prevista dal decreto “Cura Italia”.
Un ulteriore profilo problematico – considerando in generale i rapporti tra cittadini e potere pubblico in un momento delicato come quello attuale – deriva dall’applicazione della sospensione dei termini anche alle richieste di accesso agli atti. Le amministrazioni potranno dunque dare risposta alle richieste di accesso a documenti e informazioni ricevute dal 23 febbraio, siano esse per accesso “documentale” (cioè richiesto da titolari di uno specifico interesse) o per accesso “civico” (ossia richiesto da qualsiasi cittadino), entro il 14 giugno 2020 e non negli ordinari trenta giorni dalla richiesta. Anche in questo caso, è chiaro l’intento di aiutare gli uffici della pubblica amministrazione, che faticano comprensibilmente a sostenere il carico di lavoro ordinario in questo periodo. È anche vero però che l’emergenza epidemiologica richiederebbe il maggior livello di trasparenza possibile, anche per favorire la comprensione da parte della cittadinanza degli andamenti della crisi e delle misure adottate per farvi fronte: una restrizione generalizzata degli strumenti fondamentali a favore della trasparenza e della conoscibilità dell’attività della PA, in quest’ottica, risulta forse inopportuna.
Per gli enti impositori, la sospensione dei termini per l’accesso agli atti si applica peraltro dall’8 marzo al 31 maggio 2020, ai sensi dell’art. 67, comma 3, del decreto Cura Italia.
Energia, appalti pubblici, costruzioni, turismo: i provvedimenti e i (pochi) chiarimenti operativi degli enti
Diverse pubbliche amministrazioni hanno chiarito le modalità di applicazione della sospensione dei termini prevista dall’art. 103 del decreto Cura Italia, offrendo indicazioni ad altri enti e agli operatori interessati.
Un primo esempio riguarda gli appalti pubblici, settore oggetto di uno specifico contributo su questo blog, dedicato in particolare all’impatto sullo stesso dell’emergenza coronavirus e della normativa di contrasto adottata dal Governo. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha confermato in una circolare del 23 marzo scorso, indirizzata ai propri dipartimenti e alle società pubbliche soggette ai propri indirizzi, che ritiene applicabile la sospensione in generale a tutti i termini delle procedure di gara ai sensi del codice dei contratti pubblici, ferma restando la possibilità per gli enti di effettuare attività endoprocedimentali i cui termini non siano previsti a favore degli operatori (anche nell’ottica di garantire comunque una rapida conclusione delle procedure come richiesto dalla norma).
Nel settore dell’energia, invece, alcuni chiarimenti sono stati pubblicati dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE S.p.A.), in particolare per i procedimenti relativi agli incentivi per l’efficienza energetica e per le rinnovabili.
Già il 16 marzo scorso, preso atto delle limitazioni alla operatività della filiera determinate dal lockdown, il GSE ha reso noto di aver sospeso i termini dei procedimenti di verifica in corso su impianti alimentati a fonti rinnovabili e sugli interventi di efficienza energetica (inclusa la cogenerazione ad alto rendimento) e prorogato i termini di tutti i procedimenti amministrativi, in relazione alle richieste di integrazione documentale avanzate dall’ente.
Ad integrazione di tale comunicazione, a seguito della pubblicazione del Cura Italia, il 24 marzo 2020 il GSE ha pubblicato un elenco dei termini rinviati (anche a date successive al 15 aprile) in relazione ai diversi regimi di incentivazione di sua competenza, precisando tuttavia che saranno conclusi senza sospensione i procedimenti con esito favorevole per i richiedenti.
In relazione agli interventi di efficientamento energetico, ad esempio, il termine per presentare l’istanza di ottenimento dell’incentivo del “Conto termico 2.0” (60 giorni dalla fine lavori) è da calcolarsi a partire dal 16 aprile 2020 (ora 16 maggio) se, applicando i criteri ordinari, cadrebbe tra il 23 febbraio e il 15 aprile (ora 15 maggio). Se nello stesso periodo è avvenuta o avverrà invece la fine lavori, il termine per la richiesta del contributo è prorogato di ulteriori 52 giorni.
Per quanto riguarda i c.d. certificati bianchi, invece, sono stati prorogati i termini per la presentazione dei progetti oggetto di richiesta di incentivazione (PC/PS) e delle rendicontazioni (RC/RS) che scadevano tra il 23 febbraio 2020 ed il 15 aprile 2020: per effetto di tale proroga, i predetti adempimenti dovranno essere completati rispettivamente entro il 7 giugno 2020 ed entro il 14 agosto 2020. Inoltre, i termini per la presentazione delle richieste per la Cogenerazione ad alto rendimento (CAR), per i Certificati Bianchi per la CAR e per la c.d. Fuel mix disclosure slittano dal 31 marzo al 22 maggio 2020.
Il GSE ha prorogato anche la durata della consultazione pubblica sulle nuove Guide settoriali attraverso le quali – ad integrazione della Guida operativa ex Decreto Direttoriale del 30 aprile 2019 – verranno fornite agli operativi indicazioni per individuare le tipologie di interventi di efficienza energetica finanziabili attraverso il meccanismo dei certificati bianchi nel settore dei trasporti pubblici, dell’illuminazione pubblica e dell’illuminazione privata (a Led e non), i consumi di riferimento, le variabili che influenzano il consumo energetico del progetto da realizzare e le modalità di calcolo dei risparmi energetici.
Pertanto, fino al 30 aprile 2020, gli operatori e le associazioni di categoria interessati potranno presentare le proprie osservazioni agli schemi di provvedimenti predisposti dal GSE (il termine iniziale era il 16 marzo 2020).
Infine, di particolare interesse per le imprese di distribuzione di gas ed energia elettrica è la proroga al 22 luglio 2020 del termine ultimo per l’adempimento agli obblighi annuali in materia di risparmio energetico (il termine sarebbe scaduto il 31 maggio 2020).
Di particolare interesse per gli operatori del settore energy sono le proroghe relative agli adempimenti dei procedimenti per il riconoscimento di incentivi per le c.d. “rinnovabili elettriche” (D.M. “Fer” 2012, 2016 e 2019) in scadenza tra il 23 febbraio 2020 ed il 15 aprile 2020: il GSE ha stabilito che i termini per la presentazione della domanda di accesso all’incentivo per gli impianti che rientrano in tali finestre temporali verranno ricalcolati a partire dal 16 aprile 2020.
Allo stesso modo, viene prorogato il termine ultimo per l’entrata in esercizio degli impianti incentivati o incentivabili ai sensi dei D.M. “Fer”.
Tutti i termini di cui sopra – in attesa di eventuali ulteriori chiarimenti da parte del GSE – devono essere considerati prorogati quantomeno se antecedenti al 15 maggio 2020, in forza del nuovo termine di sospensione previsto dal Decreto Liquidità.
La proroga della validità dei provvedimenti abilitativi in scadenza e la sospensione dei termini ha un impatto significativo anche sull’attività edilizia ed immobiliare e sul settore turistico-ricettivo.
Nel settore delle costruzioni, si pensi ad esempio ad i procedimenti per il rilascio di permessi di costruire e per l’esecuzione dell’attività di controllo da parte degli enti competenti, i quali sono sospesi fino al 15 maggio 2020. Allo stesso modo, sono sospesi i termini per l’adozione dei pareri o autorizzazioni preliminari rispetto ai titoli abilitativi edilizi, inclusi quelli di competenza delle amministrazioni pubbliche titolari di funzioni in materia paesaggistica, ambientale e sanitaria.
Inoltre, il termine ultimo di validità dei permessi edilizi e degli altri titoli abilitativi edilizi (e non solo) in scadenza durante il periodo di sospensione (23 febbraio/15 aprile 2020) viene prorogato al 15 giugno 2020.
Per quanto riguarda le imprese del settore turistico-ricettivo, invece, alle quali è stato dedicato uno specifico approfondimento sul tema nelle scorse settimane, la proroga fino al 15 giugno della durata degli atti abilitativi in scadenza nel periodo 23 febbraio – 15 aprile permette di ritardare le richieste di rinnovo di autorizzazioni o concessioni per l’esercizio di attività ricettive o ad esse funzionali giunte al termine in tali date.
Il Decreto Cura Italia contiene tuttavia ulteriori e significative previsioni per il settore turistico e per l’immobiliare: fino al termine dello stato di emergenza (attualmente fissata al 31 luglio 2020) le strutture ricettive e gli immobili con caratteristiche analoghe in generale possono essere oggetto di requisizione da parte delle prefetture, per essere adibite a luoghi di ospitalità di pazienti e di persone in isolamento fiduciario.
Inoltre, come già accennato sopra, i provvedimenti di rilascio degli immobili non possono essere eseguiti (tramite sfratto) fino al 30 giugno 2020; i conduttori possono recedere in anticipo dai contratti per giusta causa e, in caso di immobili adibiti a esercizio commerciale (categoria catastale C/1), sono titolari di un credito di imposta pari al 60 per cento del canone di marzo.
Concludiamo la nostra carrellata dedicata all’impatto del Decreto Cura Italia nei settori industriali dell’energia, del turismo, del real estate e degli appalti pubblici, con un breve accenno a chiarimenti e prassi amministrative di interesse per tutte le imprese.
Il riferimento è anzitutto ai chiarimenti forniti dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha sospeso, in ottemperanza all’art. 103 del d.l. 18/2020, i termini dei procedimenti di vigilanza e sanzionatori, nonché i termini per le comunicazioni e gli adempimenti di sua competenza a carico di enti e privati, salvo casi d’urgenza.
Infine, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha indicato con un’apposita comunicazione quali procedimenti di sua competenza vengono da essa considerati esclusi dalla sospensione dei termini: i procedimenti cautelari (con rischio di danno grave e irreparabile alla concorrenza o ai consumatori), i termini per ottemperare alle diffide dell’Autorità nei confronti delle imprese e i termini entro cui devono essere adempiute le condizioni imposte per autorizzare un’operazione di concentrazione. La sospensione è invece considerata applicabile ai termini relativi alle sanzioni.
